几近一月的两国谈判，逐渐接近尾声，双方初步签订了《北京条约》的初稿，在条约中规定，中国开上海、镇江、宁波、九江、汉口、天津、营口、大连、广州、汕头、琼州、福州、厦门十三处口岸，准许日本商民往来贸易；而日本则开横滨、大阪、新泻、长崎、箱馆、神户、夷港、筑地八处口岸。供中国商民往来驻足停泊，以为通商情形。
在两国商民在对方国内有触犯对方国家律法一条中，日本方面提出，要按照中英、中法签署的条约中的内容援引，本国治安官无权管辖，要移交人犯所属国家，以该国法律惩处，却被中国方面断然拒绝，"贵国在我大清并无使领场馆，如何进行移交？难道要等到事情出了，知会贵国，然后等日本国派人前来提解人犯吗？这样耗时耗力，要拖延到几时？更不必提民情汹汹，众口籍籍？此事万万不行！"
日本人也很觉得无奈，三条实美在会议中提出，请求中国方面允许，在中国设立使领场馆，却同样给中国人拒绝了，按照奕