在刘邦初入咸阳、子婴投降的时候，汉王国就在萧何的帮助下继承了秦制，像“约法三章 ”“悉除去秦法 ”只是临时性措施，而且刘邦很快就撤出了咸阳，约法三章并没有长期实施。
&esp;&esp;事实上，不继承秦制，刘邦根本无法击败项羽，他自西向东击败项羽就是其同龄人秦始皇统一六国的翻版 1 。刘邦立国后，仍然在汉朝的统治区域内实行秦制，秦朝制定的那些官制、爵制、法律大部分继续执行。所以，“清静无为”与延续秦制并不矛盾。而所谓黄老之术，只是上层人士的态度、观念，到了下面可以说仍是法家。换言之，法家“制度”没有变化，只是上层采取了黄老的“政策” 2 。
&esp;&esp;黄老与法家本来就有密不可分的关系，司马迁写《老子韩非列传》，将老庄和申韩放在一起，就是因为黄老与法家的这种亲缘。例如，黄老崇尚清简，法家崇尚以清晰明确的律条来约束臣民，两者一拍即合。
&esp;&esp;所以，黄老之术并不是汉初皇室主动构建的“建国”之道，而是他们不得不延续秦制的无奈之选。刘邦欣赏陆贾“居马上得之，宁可以马上治之乎 ”的名言，但究竟拿什么治天下，刘邦并没有答案。
&esp;&esp;这就是说，从刘邦到刘彻这半个多世纪里，汉朝并没有实现“建国”大业，还是在延续秦制。而秦制总的来说就是三条：律法、文法吏、编户齐民。
&esp;&esp;律法是秦制的根本，法家恨不能连每个人每天每顿饭吃几口都立法，所以形成了庞大的法条。这些律法和现代国家的“法律”在根子上不是一回事。秦制的律法是一种“刑名之学”，世界上任何事，只要它被命名了，就得做到“名实相符”，就需要有律法来规定怎么达到名实相符。比如说，世界上存在“砍树”这件事，那就得有律法来规定怎么砍树，推而广之，上到国家大事，下到老百姓的日常生活，事事都得有律法，才能把天下人都“管”起来。而这种名实相符的基础一旦被破坏了，那么社会就不稳固了。所以，赵高“指鹿为马”并不仅是权臣排斥异己，更是“破坏了名实相应的法律基础 ” 3 ，秦制的国家机器也就逐渐失效。汉朝延续了这种“刑名之学”的观念，也沿用了秦帝国的大量律法，比如规定“焚书”的著名的《挟书律》，就直到汉惠帝刘盈时期才被废除。
&esp;&esp;文法吏，或者叫作刀笔吏，就是掌握、维护这些律令法条，懂得使用“刑名之学”来管理天下事务的行政官僚。他们不是后世的士大夫，而是粗通文墨、精通律条的职业官僚。秦帝国之所以有效率，是因为由文法吏组成的官僚体制非常有效率。按照法家的设想，皇帝是地位最高、最精通且最按照律法行事的首席官僚 4 ，可以类比古罗马的“第一公民”。文法吏不仅是社会运转的官僚，还是“群众”的楷模和老师，李斯设计的“以吏为师”的安排，直到汉景帝时期还在诏书里予以重申——“夫吏者，民之师也 ” 5 ，可见文法吏在秦制中的地位。
&esp;&esp;编户齐民，就是“老百姓”。在周代，按地域有国人、野人，按宗法有贵族、平民，地位是不平等的。而编户齐民之所以叫“齐民”，是因为秦制才不管一个人的出身、地域、家庭怎样，都是地位平等的民，包括秦国自己的百姓也一样。从某种意义上说，这是一种历史的进步。但是，“齐民”不等于现代国家的公民，也不是西周和春秋时期享有一定自由和权利的“国人”，而是“编户”，被安排在严密的户口和连坐制度里。他们有缴税、服役的繁重义务，平时耕种，战时出征，虽然可以凭借军功获取一定的地位，但几乎没有什么权利。中国社会从战国到汉朝的历程，就是老百姓从奴隶加自由民变成农民的历程 6 。